NOÇÕES SOBRE ASPECTOS JURÍDICOS DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL

NOÇÕES SOBRE ASPECTOS JURÍDICOS DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO AMBIENTAL

WILGES BRUSCATO[1]

 

            Para bem compreender a interferência do direito no exercício de atividades ou em obras, no sentido de fazer exigências sob o aspecto ambiental, será proveitoso, antes do mais, situar o direito e contextualizar tais exigências.

            O homem é um ser gregário, ou seja, que vive em grupo. A existência humana se realiza na convivência com outros de sua espécie. Todavia, tão óbvia quanto essa afirmação, é o fato de que, embora precisemos uns dos outros para viver, onde há gente, há conflito de interesses. Por isso, a humanidade criou e vem aperfeiçoando ao longo do tempo, mecanismos para evitar e, quando isso não é possível, solucionar os conflitos.

            Desse modo, todo grupo humano, para que a convivência seja viável e harmônica, tem regras que determinam, em alguma medida, o comportamento das pessoas. Há regras que proíbem alguns comportamentos e outras que determinam como proceder em casos de comportamentos permitidos, impondo limites ao agir individual, a bem da coletividade.

            O conjunto de normas que rege uma sociedade e a forma de elaboração e aplicação dessas normas, sempre com vistas a proporcionar harmonia social e o cumprimento de valores importantes, forma o que chamamos de direito.

            Fica esclarecido, desde agora, então, que o direito não se resume a leis. Pensar o direito como conjunto de leis é uma ideia incompleta. As leis integram o direito, mas o direito não se resume a elas. Além das leis, o direito usa princípios, usos e costumes, doutrina, jurisprudência e normas expedidas pelos mais diversos entes estatais (decretos, instruções normativas, portarias, normas regulamentadoras etc.).

            O direito é uma construção milenar e universal. Todos os povos têm o seu direito.

            O direito existe para servir ao homem e à sociedade. Porém, algumas vezes, temos a impressão de que há uma inversão nos termos dessa afirmativa. O direito interfere tanto e de tantas maneiras na vida das pessoas, empresas e instituições nas sociedades contemporâneas, que a sensação é a de que servirmos o direito.

            Isso se dá, em parte, porque a própria vida de hoje se tornou tão especializada e complexa, que obriga o direito a se diversificar e estabelecer padrões de conduta em todos os setores da vida, porque onde há gente, há conflito e é preciso evitá-los ou solucioná-los. Mas, uma boa dose disso se deve à forma como produzimos o direito em nosso país. Nossa produção legislativa é profusa e confusa. Além disso, o nível educacional do nosso povo ainda exige que o Estado discipline muitas coisas que as pessoas poderiam voluntariamente atender, por questão de bom senso ou lógica. Como isso não acontece, o direito tem que exercer uma função disciplinadora abrangente e detalhada, fazendo exigências, proibindo determinadas condutas ou prevendo sanções, penas, castigos, para os que agirem de forma a atingir a paz social de maneira mais grave.

            Percebe-se, então, que é a sociedade quem determina ao direito os assuntos dos quais deve se ocupar.

            Toda sociedade tem uma estrutura de organização social a cargo da qual ficam as questões administrativas da vida em coletividade, de tal forma que os indivíduos fiquem livres para se ocupar de seus interesses imediatos, delegando a pessoas selecionadas as tarefas de conduzir os assuntos de interesse geral e tomar as providências necessárias para que as sociedades funcionem. A isso denominamos governo.

            Os países, na atualidade, se organizam na forma de Estados: um povo fixado em um território determinado e reconhecido, com estrutura de poder organizando-o administrativamente.

            No Brasil, esse poder estatal é dividido em três funções: a legislativa, a executiva e a judiciária, todas representando os interesses do povo. Assim, cabe, preponderantemente, ao poder legislativo a função de identificar as situações que precisam de regras e elaborar as respectivas leis, por um processo legislativo previamente determinado e conhecido (estabelecido também através de lei...). Ao poder executivo, cabe a administração propriamente dita, ou seja, a aplicação das leis aos próprios administradores (que ficam vinculados à lei) e na imposição aos particulares. E, quando as coisas não funcionam do modo como a sociedade estabeleceu nas leis (através do legislativo), existindo perturbações da harmonia social (conflitos de interesses, entre particulares, entre órgãos do Estado e particulares ou entre órgãos do Estado entre si), é o poder judiciário que tem a função de conhecer o conflito e dizer quem está com a razão, segundo a lei (jurisdição, dizer o direito).

            Como o território brasileiro é muito grande, ficaria inviável que as funções do Estado (legislativa, executiva e judiciária) fossem centralizadas em uma única esfera de atuação, em nível nacional. Por isso, elas são organizadas em três níveis: federal (todo o território brasileiro; administração superior), estadual (divisão do território nacional em porções menores; administração regional) e municipal (subdivisão do território estadual em porções menores ainda; administração local).

            O poder legislativo, então, funciona em três esferas:

·         Federal – Congresso Nacional (Senado e Câmara dos Deputados) – Brasília;

·         Estadual – Assembleias Legislativas – capital de cada estado;

·         Municipal – Câmara de Vereadores – em cada município brasileiro.

O poder executivo se organiza também nas três esferas de governo:

·         Federal – Presidência da República

·         Estadual – Governos dos Estados

·         Municipal – Prefeituras

O poder judiciário, diferentemente, se organiza em dois níveis

·         Federal – Justiça Federal (dividida em regiões, com atendimento nas principais cidades) e Tribunais Superiores (Brasília)

·         Estadual – Tribunais de Justiça dos Estados (com atendimento em municípios-comarcas e capitais dos estados)

            Nesse contexto, identificando a sociedade que a degradação ambiental tornou-se um problema que ameaça, em médio ou longo prazo, não só a paz social, mas põe em risco a própria existência humana no planeta, foi necessário que o direito passasse a se ocupar da questão ambiental, para procurar direcionar as ações humanas no sentido de não trazerem prejuízo ambiental, que pode culminar com o extermínio da vida humana.

            Assim, a partir do século passado, pessoas passaram a se dedicar a construir um complexo de normas com o objetivo de preservar o ambiente. A essa especialidade do direito chamamos direito ambiental.

            O direito ambiental está longe de ser um campo pronto e concluído do direito (aliás, uma das características do direito, em todos os seus ramos, é o dinamismo... não há direito acabado): é uma área nova e em franca construção.

            Discute-se, por exemplo, se o direito ambiental deve ter orientação antropocêntrica, biocêntrica ou ecocêntrica. Quanto a isso, embora o esforço no sentido de valorizar a vida pela vida, em qualquer forma, a verdade é, que no presente estágio da humanidade, toda proteção é pensada com o objetivo de preservar a vida humana. Ou seja, as demais espécies de vida são vistas como o necessário suporte á vida humana, numa visão antropocêntrica, tendo o homem como o centro dessa proteção ou tutela. Considerando que o direito é criação humana, dirigida a humanos, existe grande dificuldade de se sustentar a visão biocêntrica, que põe a vida como centro de interesse, sem hierarquia entre espécies. O ideal é que se caminhe, no futuro, para o ecocentrismo, ou seja, para que o homem se veja, sinta e considere como parte integrante da natureza e a proteção se dê como um todo. A enorme multiplicidade de artefatos e bens de vida criados pelo homem ao longo do tempo e incorporado ao modus vivendi humano acabou por nos distanciar da nossa própria natureza, enquanto elemento natural que somos. Por isso temos a impressão que, nas circunstâncias atuais, homens estão de um lado e natureza de outro... o que não é real. De toda forma, ainda por muito tempo, teremos a proteção jurídica do ambiente com base antropocentrista.

            O direito ambiental atua, em nosso país, por meio de leis (Constituição da República, leis ordinárias, tratados internacionais ratificados, Constituições Estaduais, leis estaduais, Leis Orgânicas dos municípios e leis municipais), de regras expedidas pelo poder executivo nas três esferas, de princípios, da jurisprudência (interpretação reiterada dos tribunais da aplicação da lei em situações concretas) e da doutrina (ponderações feitas pelos especialistas).

            Como no caso do direito ambiental, a nossa Constituição da República (lei hierarquicamente superior a todas as demais) diz que as três esferas do legislativo podem elaborar leis a respeito da proteção dos recursos ambientais (união, estados e distrito federal em competência concorrente; municípios, quando caracteriza como interesse local) e a administração e fiscalização dos assuntos ambientais é repartida entre as três esferas do poder executivo, temos um enorme arsenal de leis e regras ambientais em nosso país.

            Isso obriga que os profissionais que trabalhem em atividades que possam representar ameaça a saúde dos recursos ambientais (naturais ou artificiais) conheçam as diversas normas aplicáveis, para dar andamento à atividade ou obra dentro do que elas exigem, sob pena de sofrerem penalidades, que podem ir, desde a advertência, até o cerceamento de liberdades.

            No geral, as empresas, instituições ou órgãos do poder público possuem assessoria jurídica especializada para essa finalidade de dar suporte aos profissionais. No entanto, é extremamente recomendável que os profissionais que não possuam formação jurídica tenham noções claras sobre o que seja e como atua o direito ambiental, para poder, não só conduzir seus atos de maneira mais apropriada, mas, também, dialogar com os profissionais da área jurídica.

            Essa capacidade é altamente valorizada no mercado de trabalho.

            Falar em direito ambiental no Brasil, obriga mencionar o artigo 225 da Constituição da República, único a tratar da questão ambiental na magna carta.

            Embora não seja possível esgotar o levantamento de todas as normas ambientais vigentes no país (considerando as três esferas e os três poderes), algumas leis se destacam e devem ser reconhecidas pelos profissionais que se envolvam em questões ambientais.

            A primeira delas é a lei nº 6.938/1981 – Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), cujo objetivo é “a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana.” É importante porque dela derivam os instrumentos de controle, fiscalização e prevenção da política ambiental.

            Nela é que se prevê a avaliação de impactos (art. 9º, III) e o licenciamento ambiental (art. 9º, IV), mecanismos mais importantes da política ambiental brasileira, na medida em que é a que está mais próxima do cotidiano das pessoas.

            Também na lei nº 6.938/1981 é criado o SISNAMA: Sistema Nacional de Meio Ambiente, que tem estreita ligação com o procedimento de licenciamento e análise dos estudos de impacto. O SISNAMA é o conjunto de órgãos responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental no país. Sua organização envolve órgãos das três esferas de governo: federal, estadual (e distrital) e municipal, abrangendo órgãos da administração direta e indireta (poder executivo).

            O SISNAMA está hierarquicamente organizado da seguinte maneira:

·         I - órgão superior: o Conselho de Governo, com a função de assessorar o Presidente da República na formulação da política nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais;

·         II - órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida;

·         III - órgão central: a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República, com a finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como órgão federal, a política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente;

·         IV - órgãos executores: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes, com a finalidade de executar e fazer executar a política e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente, de acordo com as respectivas competências;

·         V - Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental;

·         VI - Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições.

            Os órgãos hierarquicamente inferiores devem observar as normas superiores para estabelecer suas próprias normas. Os órgãos federais estabelecem normas de caráter geral; os estaduais, de caráter regional e os municipais, de interesse local.

            O modelo federal é replicado nos estados e nos municípios: há sempre um órgão ligado ao governo do estado (secretaria de meio ambiente) ou à prefeitura (diretoria de meio ambiente), um conselho estadual ou municipal e um órgão executor (geralmente em modelo de empresa pública ou autarquia; administração pública indireta). Toda essa estrutura deve ser criada por lei estadual ou municipal, conforme o caso. Nem todos os estados brasileiros estão aparelhados nesse sentido e poucos são os municípios que já tem essa estrutura.

            Os responsáveis por ações potencialmente degradadoras (Resolução CONAMA nº 237/1997) devem providenciar a autorização para acontecerem, sejam obras ou atividades. Registre-se: a autorização (licenciamento) deve preceder a ação. Iniciar atividade ou obra potencialmente degradadora sem o licenciamento é crime previsto na lei nº 9.605/1998, artigo 60. Essa é a outra lei importante na esfera ambiental: a dos Crimes Ambientais. Além disso, devem também se cadastrar no IBAMA (IN IBAMA nº 31/2009).

            Como a competência (atribuição legal para fazer ou exigir alguma coisa) material ou administrativa é comum às três esferas de governo (CR, art. 23), foi preciso repartir em lei a competência para o licenciamento e fiscalização ambiental.

            Isso está disciplinado na Lei Complementar nº 140/2011, que, praticamente, repetiu o que vinha sendo praticado em razão da Resolução CONAMA nº 237/1997, já citada.

            Então, o que determina, via de regra se o ente licenciador é federal, estadual ou municipal é a abrangência dos efeitos da ação potencialmente degradadora (poluidora ou utilizadora de recursos naturais).

Assim, se os efeitos são apenas locais, a vocação natural para licenciar seria do município; se abrange o território de dois ou mais municípios no mesmo estado, a competência seria do órgão estadual (ver tabela abaixo) e se os efeitos repercutirem no território de dois ou mais estados da federação, a competência é do órgão federal (IBAMA/Instituto Chico Mendes).

Na sistemática atual, o órgão licenciador por excelência, é o estadual.

As exceções ficam por conta de atribuição específica de competência ao órgão federal (IBAMA Instituto Chico Mendes) ou da remissão dos conselhos estaduais em favor dos órgãos municipais.

Vejamos:

São competência dos órgãos federais:

·         Atividades/obras em região de fronteira do país;

·         Atividades/obras cujos efeitos se estendam aos territórios de mais de um estado brasileiro;

·         Atividades/obras em mar territorial, plataforma continental ou zona econômica exclusiva;

·         Atividades/obras em terras indígenas;

·         Atividades/obras em unidades de conservação da União (exceto APAs);

·         Atividades/obras de caráter militar;

·        Atividades/obras que envolvam energia nuclear;

·         Tipologia estabelecida por ato do Poder Executivo (CONAMA);

·        Quando Estado não tiver estrutura administrativa para o licenciamento (secretaria/conselho/órgão capacitado).

Em todos esses casos, então, por ressalva expressa de norma, o órgão licenciador é o federal.

Ficará a cargo dos municípios o licenciamento das atividades ou obras que a estrutura do governo do estado (conselho estadual) deliberar que sejam competência dos municípios.

A lógica é a seguinte: tudo aquilo que não for competência expressa do órgão federal, será competência dos estados. Esses, por sua vez, poderão repartir sua competência com os municípios, estabelecendo em resolução dos conselhos estaduais o que vai ficar a cargo da estrutura municipal.

Na atualidade, nenhum conselho estadual disciplinou a questão, em cumprimento à lei complementar 140/2011.

Assim, há uma espécie de limbo ou vácuo na repartição da competência comum entre estados e municípios, em razão da inércia dos órgãos estaduais responsáveis por disciplinar a questão. Isso faz com que ou o município não tenha competência para licenciar nada na atualidade ou tenha competência para licenciar tudo o que o estado pode licenciar.

Na prática, a maioria dos municípios, como não tem estrutura para o licencimento, descansa na competência genérica do estado. Alguns chegam mesmo a fazer convênios com os órgãos licenciadores estaduais, para que estes conduzam os procedimentos de responsabilidade dos municípios.

Porém, numa situação determinada em que o município deseja conduzir diretamente o procedimento de licenciamento de determinada atividade ou obra porque a vê como matéria de interesse local, ante a ausência de regulamentação por inércia do estado, poderá avocar essa competência para si.

A situação é alarmante, porque pode dar surgimento a discussões judiciais entre os próprios entes licenciadores, bem como os particulares envolvidos, e deve ser disciplinada com a máxima urgência.

De toda forma, quando fixada a competência, os entes de esferas diversas da competente podem manifestar-se no procedimento, sem efeito vinculativo, no entanto, restando recorrer ao judiciário em caso de irregularidade ou inobservância de regras por parte do licenciador.

Essa repartição de competências entre os entes licenciadores nas três esferas foi necessário em virtude de conter exigências de licenciamento em duplicidade, o que causava ônus excessivo aos interessados.

Na competência para fiscalizar o cumprimento das normas ambientais e a adequação da atividade/obra ao licenciamento, constatando eventuais infrações e autuando administrativamente os responsáveis, a precedência é do órgão licenciador. Assim, se a atividade/obra foi licenciada pelo IBAMA, nos termos da lei complementar nº 140/2011, ele tem a prioridade na fiscalização e lavratura do auto de infração.

No entanto, como a competência para fiscalizar também é comum entre União, Estados e Municípios, os outros entes federativos podem fiscalizar e aplicar penalidades. Porém, se isso acontece, ou seja, se uma infração é constatada por outro ente que não o ente que licenciou o empreendimento, ao lavrar o auto de infração, ele deve comunicar a ocorrência ao órgão licenciador. Esse, se entender necessário, poderá enviar seu próprio fiscal, para verificar a infração e a autuação. Nessa situação, se o fiscal do órgão licenciador também aplicar sanção, fica valendo esta e a do órgão fiscalizador (mas não licenciador) ficará sem efeito, porque ninguém pode sofrer dupla sanção de mesma natureza pelo mesmo ato (non bis in idem). Se, no entanto, o órgão licenciador entender que a infração está bem caracterizada e a penalidade adequadamente aplicada, poderá ficar inerte, situação em que a autuação do órgão fiscalizador (mas não licenciador) cumpre todos os seus efeitos. Assim, se o empreendimento foi licenciado pelo IBAMA, mas o agente fiscalizador que constatou a infração foi um fiscal da prefeitura do município, o órgão municipal comunica o IBAMA, que pode mandar seu próprio fiscal para verificar e aplicar autuação – nesse caso, a autuação da prefeitura ficará sem valor - ou, se entender que está tudo corretamente aplicado, não toma outras providências, o que faz com que a autuação feita pela prefeitura continue válida.

Portanto, se um empreendimento sofrer dupla penalização, por entes federativos distintos, pelo mesmo ato, deverá cumprir a aplicada pelo órgão licenciador.

Registre-se, finalmente, que tanto os órgãos licenciadores em suas exigências, quando os órgãos fiscalizadores em suas ações devem obedecer aos princípios do direito administrativo (LIMPE), sem extrapolar suas atribuições e sem desviar-se do regular poder de polícia. Mas esse já é outro assunto...

ÓRGÃOS ESTADUAIS AMBIENTAIS

ESTADO	ÓRGÃO
Acre	Instituto de Meio Ambiente do Acre (Imac)
Alagoas	Instituto do Meio Ambiente (Ima)
Amapá	Secretaria de Estado do Meio Ambiente (Sema)
Amazonas	Instituto de Proteção Ambiental do Amazonas (Ipaam)
Bahia	Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hídricos (Inema)
Ceará	Superintendência Estadual do Meio Ambiente (Semace)
Distrito Federal	Instituto Brasília Ambiental (Ibram)
Espírito Santo	Secretaria de Estado de Meio Ambiente e de Recursos Hídricos (Seama) Instituto Estadual de Meio Ambiente (Iema)
Goiás	Agência Goiana do Meio Ambiente (Agma)
Maranhão	Governo do Estado do Maranhão (SEMA)
Mato Grosso	Secretaria de Estado do Meio Ambiente (Sema)
Mato Grosso do Sul	Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (Sema)
Minas Gerais	Fundação Estadual do Meio Ambiente (Feam)
Pará	Secretaria Executiva de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente (Sectam)
Paraiba	Superintendência do Meio Ambiente (Sudema)
Paraná	Instituto Ambiental do Paraná (Iap)
Pernambuco	Agência Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos (CPRH)
Piauí	Secretaria do Meio Ambiente e Recursos Hídricos (Semar)
Rio de Janeiro	Instituto Estadual do Ambiente (Inea)
Rio Grande do Norte	Instituto de Desenvolvimento Econômico e Meio Ambiente do RN (Idema)
Rio Grande do Sul	Fundação Estadual de Proteção Ambiental Henrique Luis Roessler (Fepam)
Rondônia	Secretaria de Estado do Desenvolvimento Ambiental (Sedam)
Roraima	Fundação Estadual de Meio Ambiente Ciência e Tecnologia (Femact)
Santa Catarina	Fundação do Meio Ambiente (Fatma)
São Paulo	Secretaria de Estado de Meio Ambiente (Sema) Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (Cetesb) Departamento de Avaliação de Impacto Ambiental (Daia)
Sergipe	Administração Estadual do Meio Ambiente (Adema)
Tocantins	Instituto Natureza do Estado do Tocantins (Naturatins)

 

 

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[1] Doutora pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo; Mestra pela Universidade Metodista de Piracicaba; Especialista pela Pontifícia Universidade Católica de Campinas. Professora Adjunta do Instituto de Ciência e Tecnologia da Universidade Federal de Alfenas. Advogada.